Ст. 155 Конституции Испании не предусматривает отмены автономных прав общины.
Алексей Куропятник
дипломат, эксперт фонда "Майдан иностранных дел"
специально для "Зеркала недели"
Голосование за независимость Каталонии в региональном парламенте 27 октября стало очередным этапом эскалации отношений Испании с одной из ее самых богатых провинций. Испанское правительство немедленно получило согласие Сената на введение прямого правления в регионе, роспуск органов местного самоуправления и объявление досрочных выборов. В действительности за всем этим стоит продолжительная и неуклюжая попытка лидеров региона договориться с упрямым центральным правительством о возврате отобранных в 2010 г. прав более широкой автономии.
Историческим корням спора — несколько столетий. Но каталонский сепаратизм не всегда ставил целью полную независимость, как не ставил ее и в этот раз. После смерти в 1975 г. Ф.Франко, отменившего ограниченную автономию Каталонии и запретившего местную культуру и язык, консервативные региональные политики поддержали проект демократической Испании и заблокировали усилия немногочисленных сепаратистских партий. Регион восстановил, а в 2006 г. — максимально расширил автономные права при согласии и поддержке Мадрида: каталонцы получили статус "нации" и финансовый контроль.
Спустя четыре года Конституционный суд под давлением тогдашней оппозиции — испанских консерваторов во главе с М.Рахоем — отменил часть финансовых полномочий и понизил статус каталонцев до "национальности". Возврат утраченных полномочий и является подлииной целью требований каталонцев, усилившихся на фоне глобального финансового кризиса 2008–2013 гг. из-за неудачной экономической политики центральной власти. Кроме того, Каталония считает, что отдает в национальный бюджет больше, чем получает.
По данным 2014 г., Каталония перечислила в центральный бюджет на 9,85 млрд евро больше, чем получила, что составляет 5% ВВП региона. В то же время государственные инвестиции в экономику Каталонии существенно уменьшились — с 16% в 2003 г. до 9,5 в 2015-м.
Если бы Мадрид проявил гибкость, то вопрос независимости региона вообще бы не возник. Речь шла о готовности искать компромисс: провести реформу Конституции, предоставить региону большую финансовую автономию. Президент Каталонии К.Пучдемон даже после референдума 2017 г. заявлял, что Каталония стремится не к болезненному разрыву с остальной Испанией, а только к большему согласию с испанским государством.
Так почему же так не произошло? Ответ кроется в особенностях электоральной базы консервативной Народной партии: хотя она и остается ведущей политической силой страны, но ее позиции шаткие. Это бывшие франкисты, которые традиционно враждебно относятся к каким-либо проявлениям национализма в стране, насчитывающей 17 автономий. Кроме того, партия погрузилась в ряд коррупционных скандалов на высоком уровне (по отдельным делам даже премьер проходит как свидетель). Поэтому М.Рахой выбрал тактику игры в "крутого мачо", неуступчивого и решительного. Это и побудило консерваторов Каталонии продвигать проект полной независимости, который постепенно приобретал все большую поддержку населения.
В начале 2012 г. М.Рахой рассчитывал, что с восстановлением экономического роста каталонский вопрос исчезнет с повестки дня. Но он ошибся. Даже после выхода Испании из рецессии движение в поддержку независимости не угасло. В 2014 г. каталонцы провели неофициальный опрос о независимости. По данным местных политиков, до 80% тех, кто принял в нем участие (при явке на референдум менее половины избирателей), независимость поддержали.
В 2015 г. сепаратистские политики выиграли выборы с лозунгами проведения обязующего референдума о независимости, позднее использованные для оправдания референдума 2017 г. Для этого местный парламент 6 сентября издал новое отдельное законодательство о референдуме, противоречащее общенациональному. В этой ситуации Мадрид выбрал тактику полного разгрома политических оппонентов: создать ситуацию, когда лидеры сепаратистов либо добровольно политически капитулируют, либо будут привлечены к уголовной ответственности.
В рамках избранной логики М.Рахой взял курс на применение статьи 155 Конституции, что будет напоминать внутреннюю оккупацию, при недостатке правовых оснований, с дальнейшими возможными актами гражданского неповиновения со стороны государственного аппарата и мирного сопротивления — со стороны населения. В результате М.Рахой и К.Пучдемон загнали себя в тупик, провозглашая обещания, от которых потом нельзя будет отказаться. Обе стороны максимально и неосторожно повысили ставки в игре, чем создали недопустимо экстремальную ситуацию.
Ст. 155 Конституции Испании не предусматривает отмены автономных прав общины, а лишь частично и временно ограничивает их в политической и экономической сферах. Это может касаться фискальных вопросов для уменьшения финансирования регионального парламента, контроля над региональными полицейскими силами. О роспуске парламента в ней речь не идет. Следовательно, действия правительства М.Рахоя по введению прямого правления в Каталонии для разгрома лидеров сепаратистов — политически рискованны и сомнительны, с прагматической точки зрения.
Так какой должна быть разумная реакция центра в ответ на проявления сепаратизма? Международное право оставляет здесь серую зону. Оно подтверждает общее право народа на самоопределение, но никоим образом не указывает на законные и приемлемые пути его реализации. Особенно нечеткая формулировка касается случая отделения регионов.
В отношении Косова в 2010 г. Международный суд признал, что одностороннее провозглашение независимости — приемлемо и не нарушает международного права, но не назвал необходимых для этого конкретных внутренних и международных правовых шагов. Следовательно, различные национальные правительства могут трактовать требования о независимости по собственному усмотрению, что приводит к двусмысленности. Рассмотрим последние удачные случаи решения этой ситуации.
В 1995 г. движение за независимость Квебека проиграло референдум на 1,13% голосов. Этот результат надолго утихомирил политические дискуссии и правовые споры. В 1998 г. Верховный суд Канады рассмотрел легитимность сепаратистского движения в целом и решил, что тот не несет положительного права, поскольку осуществляется вне контекста колониализма, жестких репрессий или ограничений прав. Вместе с тем правительство Канады не должно игнорировать четкое выражение воли значительного количества населения региона о нежелании в дальнейшем оставаться в составе страны и обязано вести переговоры с сепаратистами, а если отказывается — это подрывает собственную легитимность. Переговоры должны вестись в доброжелательной атмосфере, но без обязательств удовлетворять все требования сепаратистов. Аналогичный подход был применен правительством Великобритании: оно приняло в 2012 г. Эдинбургское соглашение, чем предоставило националистам Шотландии законные основания для проведения в 2014 г. референдума с обязующими последствиями о независимости, не набравшего большинства голосов "за".
Правительство Испании избрало для себя иную логику и жестко отказало значительной массе населения региона с признаками нации в праве голосовать и признать результат как обязующий, как и отказалось от переговоров с лидерами сепаратистов. Препятствования правительства во время проведения референдума не позволяют точно оценить уровень поддержки движения за независимость: выборы в Каталонии и Испании в 2015–2016 гг. не являются надежными индикаторами — ни одна из партий не получила уверенного большинства.
Сепаратисты также делают ошибки, подрывая легитимность своих действий: подготовка к референдуму не обеспечила надлежащего обсуждения позиций всех сторон. На стороне М.Рахоя закон, в то время как на стороне пронезависимых лидеров Каталонии — сердца и умы своего населения. Хотя решение правительства Каталонии о проведении референдума является прямым нарушением Конституции и устава об автономии, — отказ центрального правительства от переговоров для поиска компромиссов и его попытка отстранить от власти демократически избранное региональное правительство, приостановить права автономии лишь усиливают антагонизм между центром и регионом.
В сценариях выхода из кризиса есть много возможностей между двумя крайностями — сохранением статус-кво и независимостью Каталонии, не исследованных политиками. Для положительного сценария правительству М.Рахоя надо отказаться от сугубо легальных подходов к ситуации и начать переговоры с оппонентами, имея в виду дальнейшее мирное сосуществование обеих сторон конфликта.
Но на сегодняшний день такое развитие событий не просматривается. Правительство Испании не намерено ослаблять свою позицию по отношению к Каталонии. Его следующий шаг может разрушить провинцию (политически и экономически) или значительно усилить мотивацию ее жителей к сопротивлению, хотя первая реакция населения Каталонии на шаги Мадрида была массовой и мирной: приверженцы обеих сторон вышли на улицу.
Жесткая линия центрального правительства подвела к красной линии репрессий, в случае их начала каталонцы получат т.н. исправляющее право провести референдум в соответствии с международным правом и получить независимость.
Правительство обратилось к прямому правлению в регионе, в котором с 1979 г. существует самоуправление и где значительное количество населения (8,7 млн, в том числе госслужащих — 200 тыс.) настроено на мирный гражданский протест. Активисты готовы создавать человеческие цепи для защиты зданий местной власти и политиков от арестов и судов.
Местные профсоюзы еще не привлечены к акциям протеста. Немало каталонцев пока не поддерживают проект независимости, но ожидают уступок со стороны власти в направлении расширения автономии. Но сепаратисты готовятся к затяжной политической войне против Мадрида, региональное правительство не подало признаков готовности подчиниться. Каталонская национальная ассамблея заявила об отказе выполнять приказы Мадрида.
М.Рахой пока что терпеливо играет свою сложную роль, но его политический капитал скоро исчерпается, и его правительство меньшинства — уязвимо. Проявления насилия на улицах могут все изменить. Широко осужденный силовой разгон полицией избирателей в день референдума — предупреждение о том, что мирный протест может быстро перерасти в жесткую и кровавую конфронтацию. Прямое правление вряд ли урегулирует кризис быстро. На выборах унионисты, по прогнозам, наберут 43,4%, пронезависимые — 42,5%, каталонское общество останется разделенным. Кроме того, выборы могут привести к власти пронезависимый состав депутатов.
Скорее всего, М.Рахой не будет двигаться по самому жесткому сценарию, а станет действовать постепенно. Любая чрезмерная реакция Мадрида вызовет немедленное обострение ситуации, усилит международную критику и приведет еще не определившихся и желающих только усиления автономии граждан на сторону сепаратистов.
Каталонский кризис поднял также вопросы будущего Европы и ЕС.
Система безопасности Европы в послевоенное время базируется на стабильности национальных государств и исходит из того, что надо забыть старые обиды, феодальные распри, перенесение линий границ. Европейский Союз же полагается на способность государств-членов обеспечивать неопровержимый диктат Брюсселя по отношению к регионам в объединенной Европе. Но на практике политика оказалась значительно сложнее. Каталонский кризис побуждает к самоидентификации, вредит стремлению ЕС к большей интеграции. В Европе доминирующий статус центральной власти над местной вызывает рост отвращения. Экономики глобализируются, в то время как национальные правительства централизуются, поэтому региональные самоидентичности становятся более агрессивными и уверенными в себе.
Усиление национализма и автономизации в Европе вовсе не означает, что проект общей Европы разваливается. Наоборот, он обновляется и логически развивается. Процесс происходит вне влияния посторонних враждебных сил, использующих эту динамику для прикрытия захвата соседских территорий, для радикального изменения внутренней и внешней политики и развала ЕС, как это произошло в Украине. Обращает на себя внимание мирный и максимально легитимный характер действий автономистов, их стремление достичь своих целей путем достижения взаимопонимания добровольного согласия всех сторон, заботой о сохранении положительной репутации своего движения среди населения.
Что нам в Украине надо взять из опыта каталонского кризиса?
Государственные органы в своих решениях должны опираться не только на букву закона, но и на дух: их действия большинством населения должны расцениваться как правильные. При принятии решений, затрагивающих интересы значительных слоев населения или отдельных регионов, власть должна спрашивать их мнение, консультироваться, а в случае обострения ситуации — вести доброжелательные переговоры с представителями громад. Украинской власти пора научиться различать национализм, автономизм и даже сепаратизм (если проблемы не решаются) как проявления естественных прав местных громад и национальных меньшинств — и инспирированные извне проявления. Основной причиной усиления национализма, автономизации и сепаратизма остается заблокированная центральной властью возможность достичь благосостояния — или из-за несправедливых налогов и механизмов их сбора/перераспределения, или из-за коррупции. Европейский Союз как направление интеграции страны демонстрирует нам как положительные, так и отрицательные примеры решения чувствительных политических проблем. Это не должно нас сбивать с толку и побуждать к изменению ориентации. Наоборот, это должно побуждать нас изучать процесс эволюции представительной демократии западного типа в направлении поиска более эффективных форм функционирования, ведущих нации к процветанию.
