У першій половині 2018 року головування в Раді ЄC посіла Болгарія, очільники якої останнім часом почали висловлювати відверто проросійські погляди, навіть не схвалювали останнє продовження санкцій ЄС проти РФ. Чи здатна головуюча в Раді ЄС Болгарія справді шкодити інтересам України на рівні Євросоюзу та змінювати зовнішню політику митного альянсу на цьому напрямку? Спробуємо розібратися.
Головування в Раді ЄС – це радше не політична, а технічна функція, яка майже не впливає на діяльність ключових інституцій ЄС, таких як Європарламент, Єврокомісія, До того ж дипломати країн-членів виконують цю функцію по черзі, на ротаційні основі. Вона обмежується організаційною підготовкою засідань тільки в Європейській Раді в будинку Justus Lipsius на рівнях від очільників держав до профільних міністрів урядів 28 країн-членів. Для уникнення перекосів при плануванні та підготовці засідань і відповідних рішень практикується робота «трійок», які формуються з числа диппредставництв країн останнього, поточного та майбутнього головування, що дозволяє Раді ЄС дотримуватися перспективних напрямків своєї роботи. Тимчасове задіяння дипломатів країн «трійок» не лише наочно демонструє принцип рівності усіх держав у Євросоюзі, а й дозволяє заощаджувати кошти на бюджеті будинку Ради ЄС за рахунок витрат країн-членів на утримання у Брюсселі додаткових дипломатів, чисельність яких на цей період суттєво збільшується.
Позиція головуючої дозволяє країні протягом шести місяців впливати на визначення порядку денного дискусій у Європейській Раді щодо політики ЄС у різних сферах, і окремі провідні країни намагаються використовувати цю можливість у власних інтересах. Так, Франція у другій половині 2008 року просувала ініціативу «Середземноморський союз», але виключно за власний кошт і політичний ресурс. Проте такий підхід не відповідає завданню головування в ЄР. Болгарія залишається однією з найбідніших і недостатньо розвинутих країн – членів ЄС зі слабкими інституціями, без помітних амбіцій та ресурсів. Болгарським лідерам явно бракує широкого бачення, яке мало проявитися при формулюванні національних пріоритетів напередодні головування. Однак жодних дебатів на цю тему не відбулося. Болгарія не сформулювала нічого, що нагадувало б національне бачення себе як частини ЄС. За час перебування у складі Євросоюзу Болгарія добровільно тримається ролі пасивного спостерігача та незацікавленого виконавця важливих рішень, які ухвалюють інші, але які впливають на долю країни та суспільства.
Цілі головування сформулювала група бюрократів з використанням жаргону Брюсселя спільно з очільниками ЄС у технократичний, недемократичний спосіб, характерний для інституцій ЄС. До своїх пріоритетів офіційна Софія включила перелік малозмістовних бюрократичних кліше, які або мають загальний неконкретизований зміст, або ніяк не пов’язані з власними ресурсами країни. Жодних дебатів на цю тему не відбулося, Болгарія не спромоглася визначити бачення себе як частини ЄС.
Не менш цікавим виявився аналіз пріоритетів, які мають певне значення для національної політики, але не винесені у пріоритети головування (або винесені у розмитих формулюваннях), а також статус Болгарії. Так, Болгарія вирішила відзначитися в першу чергу просуванням до членства в ЄС шести країн Західних Балкан, використати нагоду для приєднання до єврозони (цей пункт не сформульований чітко) та завершити вступ у Шенген (формальні критерії виконані шість років тому), хоча й визнає, що означені цілі не відповідають роботі на посаді головуючої країни в Європейській Раді. До пріоритетів відносяться також розвиток цифрового ринку, кібербезпека, міграція, конкурентоспроможність, перехід на семирічне планування бюджету ЄС.
Варто зазначити, що повернення інтересу до політики розширення, яке має цікавити уряд України, продемонструвало естонське головування ще в липні та у вересні 2017 року в рамках підготовки до засідання Європейської Ради, запланованого на березень ц. р., на якому очікується затвердження підходів до подальшого розширення ЄС. Критеріями для країн-кандидатів знову визначено безпеку, повагу до прав людини та основних свобод, відновлення довіри громадян до державних інституцій, політичної системи та свободи ЗМІ (слова). Фактично всі пріоритети головування – розширення Західних Балкан, цифрова економіка та кібербезпека – Болгарія успадкувала від Естонії, а Австрія має продовжити їх як спосіб залучити в регіон більше фондів ЄС. За результатами естонського головування до його успіхів віднесено лише саміт щодо цифрової економіки, але не політику розширення ЄС на Балканах.
Однак схоже на те, що пріоритети Болгарії не співпадають із пріоритетами на 2019 рік інших впливових країн – членів Євросоюзу. Зокрема, Німеччина та Франція за підтримки Брюсселя концентруватимуть зусилля на економічному єднанні 19 країн – членів єврозони. Вочевидь, це охопить реалізацію таких проектів, як організація банківського союзу й трансформація існуючого «Європейського механізму стабільності», створеного як інструмент подолання фінансової кризи, у Європейський монетарний фонд. Хоча Болгарія й має національний інтерес у цих дискусіях, її голос небагато важить, оскільки в неї слабка економіка, вона не входить у єврозону та у банківський союз. Тому завдання не залишитися за бортом ухвалення ключових рішень ЄС стало для Софії питанням національного масштабу.
Перелік заявлених пріоритетів головування створює враження, що Болгарія взагалі не має національних пріоритетів. Але це не так: у країни є три сфери пріоритетів. По-перше, це поглиблення економічної та політичної інтеграції ЄС із державами Західних Балкан, оскільки сама Болгарія зацікавлена в розвитку економічних відносин з регіоном. Окремі країни – члени Євросоюзу, наприклад Німеччина, також мають схожі амбіції стосовно доступу до ринку цього регіону. Болгарія прагне не допустити двошвидкісного розвитку об’єднаної Європи, щоб не залишитися та периферії та не маргіналізуватися.
Однак ці побоювання можуть справдитися, якщо її сусіди, такі як Македонія та Сербія, не стануть членами ЄС, а ще у разі, якщо провідні країни Заходу, а також Росія, Китай, Туреччина та інші почнуть більш активно конкурувати за вплив на Балканах. Саме тому міністр Ліліана Павлова, яка відповідає за головування в ЄС, приділила таку велику увагу проведенню саміту в Софії 17 травня для обговорення політики розширення ЄС. Туди запрошують лідерів шести країн регіону: Албанії, Боснії і Герцеговини, Косова, Македонії, Чорногорії й Сербії. Проте якщо включення до групи Албанії, Македонії та Сербії заперечень не викликає, то в інших варіаціях до групи замість Чорногорії й Туреччини входять Боснія і Герцеговина та Косово. Голова Єврокомісії Ж.-К. Юнкер вважає, що до 2025 року до ЄС приєднаються Сербія та Чорногорія (без Албанії). Туреччину не планують запрошувати на саміт: сторони погодилися щодо безперспективності подальших зусиль у цьому напрямку, однак ситуація щодо Туреччини залишається дивною: її включають то до країн-кандидатів, то до країн, що впливають на регіон. Туреччина продовжує брати участь у заходах діючого тріо головування в ЄС у питаннях політики розширення для країн Західних Балкан, водночас саме Туреччина визначена попереднім естонським та болгарським головуванням як основна небезпека для політики міграції ЄС через найдовший спільний кордон. Болгарія стурбована вірогідністю відновлення потоку мігрантів через Туреччину та власну територію, оскільки можливості країни надавати притулок є обмеженими, а значні потоки мігрантів та необхідність посилення контролю на кордонах ЄС є чинниками внутрішньої безпеки.
Тож роль Болгарії в успіху саміту є вкрай обмеженою. Особливий ентузіазм Павлова виявляє щодо останніх успіхів Македонії, проте його не поділяють представники інших країн ЄС. Нідерланди залишаються доволі скептичними щодо наданого країнам Східної Європи права вступати в ЄС. Ультраправа «Партія свободи» створює потужний тиск на політику прем’єр-міністра Марка Рютте, що робить цю країну противником розширення ЄС на Західних Балканах. Більш того, Нідерланди й досі виступають проти членства Болгарії в Шенгенській зоні через слабкий прикордонний контроль та корупцію. Для вступу потрібне одностайне голосування урядів на Європейській Раді, де Болгарія наразі головує, однак шансів на позитивне рішення практично немає. Крім того, болгарські лідери стверджують, що до регіону Західних Балкан виявляють цікавість неєвропейські держави, зокрема Росія, Саудівська Аравія й Туреччина, що створює ризики для сподівань балканських країн стати членами ЄС.
Президент Єврокомісії Жан-Клод Юнкер підтримав цей пріоритет Софії та планує особисто долучитися до переговорів з кожним із шести лідерів Балкан, оскільки такі зусилля можуть відновити плани їхнього членства в ЄС, але після 2019 року. На його думку, важливо підтримати наявні в регіоні проєвропейські прагнення. Саме він у вересні 2017 року визначив у своєму щорічному зверненні поворотний пункт щодо повернення ЄС до політики розширення. Водночас пан Юнкер визнав, що Євросоюз втратив бажання до приєднання нових членів через внутрішні проблеми, що гальмують рух до розширення, але наступна Комісія 2019-2024 рр. зробить помітний крок у цьому напрямку. Єврокомісія навіть планує виділити певні фонди для покращення інфраструктури на Балканах, включаючи транспортну, зокрема залізничну, що розцінюється як ознака відновлення уваги ЄС до регіону.
Голову Єврокомісії останнім часом жорстко критикували за відмову розширювати ЄС до кінця каденції діючого складу ЄК 2014-2019 рр. Частково критика лунала через гальмування реформ у регіоні. Зокрема, колишній комісар ЄК з питань розширення Штефан Фюле, Чехія, у грудні 2017 року попереджав, що в разі виходу ЄС із Західних Балкан це місце негайно займе хтось інший (не називаючи Росію на ім’я) та почне впливати на регіон. На переконання пана Фюле, на момент початку роботи нової Комісії жодна з балканських країн не відповідала критеріям членства та не вважалася перспективним кандидатом.
Другим національним пріоритетом Болгарії є реформування семирічного бюджету ЄС (Multiannual Financial Framework) через побоювання, що реформування політики «вирівнювання» країн – членів ЄС приведе до її послаблення, і перерахунки з бюджету ЄС для реалізації національних проектів припиняться. Такі очікування посилює Брекзит, оскільки Британія є одним з небагатьох донорів бюджету ЄС.
Важливим є те, що ЄС не довіряє уряду країни, тому для Болгарії досі закритий шлях у Шенгенську зону, Брюссель моніторить її щорічний державний баланс у рамках Macroeconomic imbalance procedure (MIP) та судову систему – у рамках Cooperation and Verification Mechanism. Щорічний звіт Єврокомісії регулярно містить висновок про існуючі дисбаланси, хоча за більшістю показників Болгарію визнають однією з найуспішніших країн – членів ЄС щодо врегулювання цих дисбалансів та досягнення макроекономічної стабільності. Болгарські експерти ставлять під сумнів критерії Єврокомісії і вказують на економічні збитки від невірних оцінок ЄК, які стримують іноземних інвесторів, однак це не вирішує проблему.
Що стосується рівня корупції, то головування Болгарії стало першим випадком в історії ЄС, коли на посаду заступила країна, судова система якої перебуває під моніторинговим контролем Європейської комісії щодо питання боротьби з корупцією. Болгарія та Румунія законодавчо зобов’язані приєднатися до Шенгенської зони згідно з угодою про вступ до ЄС. Однак Брюссель 11 років тому запровадив моніторинг національної судової системи і прогресу щодо подолання корупції та організованої злочинності: старі країни-члени вважають, що Болгарія досі не ухвалила регуляторні норми ЄС (т. зв. acquis communautaire) у цій сфері. Місцеві експерти визнають справедливість занепокоєння Брюсселя щодо даного питання, однак вказують на неефективність моніторингу після вступу країни в ЄС. Болгарія фактично виконала всі технічні вимоги для цього рішення, що формально підтверджують у Єврокомісії. Водночас низка впливових країн – членів ЄС блокує ухвалення рішення.
Отже, після 10 років членства в ЄС та виконання технічних критеріїв через зависокий рівень корупції Болгарія навіть не не включає до пріоритетів набуття членства в Шенгенській зоні ані для себе, ані для сусідньої Румунії, хоча й подолала спротив з боку Нідерландів, Німеччини та Франції. Проте Болгарія як одна з прикордонних країн ЄС досі нездатна забезпечувати введення необхідних даних в інформаційну систему Шенгену, яка створена для протидії транскордонним злочинам та для повідомлення про осіб, які зникли або розшукуються. Проте Болгарія сподівається на те, що, можливо, ЄС погодиться хоча б включити в Шенгенську зону окремі порти та аеропорти Болгарії як перший крок до повного членства.
Керівництво Болгарії ще влітку 2017 року заявило про намір завершити реформування національної судової системи не до кінця свого головування, а протягом 2018 року, оскільки це тягне за собою невизнання рештою країн – членів ЄС рішень національних судів (Румунія має головувати в Європейській Раді через рік, у 2019-му). Зокрема, Болгарії залишилося виконати останні 17 рекомендацій у цій сфері.
