Олексій Куроп'ятник
Експерт фонду "Майдан закордонних справ"
Потужна міграційна криза 2015 року піддала сумніву низку принципів шенгенської зони (яка забезпечує «свободу пересування людей»), послабила солідарність країн-членів у питаннях розподілу тягаря витрат на прийняття біженців, квотного принципу їхнього розподілення між країнами-членами, призвела до стрімкого посилення популізму та антиіммігрантських партій у ЄС. У 2018 році кількість мігрантів залишається на рівні 70 тисяч, що на порядок менше, ніж у 2015-му, однак у Євросоюзі досі немає єдності щодо спільної міграційної політики. Два роки тому ЄС уперше запропонував сім заходів щодо вдосконалення цієї політики, але вони виявились неприйнятними для східних та окремих південних країн, тож почався дворічний пошук компромісів і політичних маневрів.
Етапом на шляху до відновлення порозуміння в цій сфері діяльності ЄС став черговий виступ («Про стан Євросоюзу») президента Єврокомісії Жан-Клода Юнкера від 12 вересня ц. р., у якому він запропонував три ключові позиції як компроміс щодо напрямків реформування міграційної політики та охорони кордонів ЄС. План Єврокомісії передбачає посилення ефективності процедур та правил повернення біженців, але в «балансі» з удосконаленням існуючої системи надання притулку в Євросоюзі, оскільки там закривати канали притоку мігрантів не планують. Більш того, Ж.-К. Юнкер запропонував навіть покращити легальні контрольовані канали імміграції з метою посилення притоку мігрантів по всій Європі.
Водночас пропонується створити ще одну, крім уже існуючої Frontex, паралельну до наявних національних прикордонну поліцейську структуру на рівні Брюсселя, яка має перебрати на себе частину відповідальності за охорону національних кордонів. Тож країни-члени зможуть отримувати «операційну допомогу» в цій сфері від Брюсселя, але значна частина їхніх повноважень в означеному питанні передається ЄС.
Зважаючи на чутливість проблеми, Єврокомісія рухається обережно: у даному випадку пропозиція Ж.-К. Юнкера мала форму не директиви, а комунікації, тобто форми регулюючого документа рівнем нижче.
Річ у тім, що з 2004 року в Євросоюзі функціонує Європейське агентство з охорони зовнішніх кордонів країн – членів ЄС (Frontex) із штаб-квартирою у Варшаві, де працює 600 службовців. За чотири роки (з 2014 по 2018-й) його польовий персонал зріс із 300 осіб до 1500 осіб і до 2020 року, згідно з останніми пропозиціями Єврокомісії, має збільшитися ще на 10 тисяч співробітників.
Залучення Frontex у кожному конкретному випадку відбувається на запит країни-члена у співробітництві з її національними прикордонними силами, сукупна кількість яких у ЄС налічує понад 100 тисяч службовців. Країни – члени ЄС надають агентству свою підтримку, споряджаючи тисячі поліцейських для проведення операцій в Італії, Іспанії та Греції, які продовжують нести основний тягар новоприбулих. Проте Frontex опікується лише зовнішнім периметром кордонів Євросоюзу і його залучення до функціонування зони Шенгену всередині ЄС є обмеженим. Міжурядове співробітництво в межах Frontex не виходить за рамки координації та обміну інформацією й усе ще залишається під контролем національних урядів країн-членів. У липні ц. р. Європейська комісія презентувала проект розширеної служби Frontex.
13 вересня ц. р., наступного дня після промови Ж.-К. Юнкера, комісар з міграції Дімітріс Аврамопулос також презентував нове бачення Єврокомісії щодо шляхів посилення зовнішніх кордонів Євросоюзу в рамках агентства Frontex. Проте єврокомісар нічого не сказав про іншу суперечливу пропозицію – щодо створення федеральної прикордонної поліції, яка має перебрати на себе окремі повноваження контролю за внутрішніми кордонами держав-членів, хоча у програмному виступі Ж.-К. Юнкер зробив акцент саме на створенні такої поліції та передачі компетенції у справах мігрантів місцевим громадам. Ці повноваження наразі залишаються в компетенції національних урядів. Виникає враження, що в самій Єврокомісії немає єдності щодо цієї вкрай чутливої пропозиції. Однак у Брюсселі цей план подали як значний прогрес.
Ось тут і виникли гарячі суперечки представників «Старої» та Східної Європи з двох питань: національні держави втрачають важливі інструменти захисту своїх кордонів на випадок чергової навали біженців і мігрантів, а також можливості для реалізації політики захисту національної ідентичності. Крім того, виникло питання, хто профінансує «розширені» плани Брюсселя.
Єврокомісія, яка представляє переважно інтереси країн «Старої Європи», наполягає на тому, що відповідні фонди ЄС, які створюються за рахунок внесків країн-членів, мають спрямовуватися до європейського агентства Frontex, котре фокусує свою діяльність на охороні та зміцненні зовнішнього периметру кордонів ЄС, хоча кожна країна-член по периметру кордонів має власні прикордонні сили. Фактично йдеться про формування паралельної структури рівня ЄС.
При цьому внутрішні кордони між країнами-членами (зона Шенгену) мають залишатися для громадян ЄС відкритими, а для біженців та мігрантів – напіввідкритими завдяки втручанню новостворених поліцейських сил із Брюсселя, які знову-таки будуть організовані за кошти додаткових внесків країн-членів і при цьому додатково обмежуватимуть суверенітет цих самих країн-членів.
Пропозиції Юнкера відразу публічно підтримала Ангела Меркель. Однак країни Вишеградської групи мають інше бачення. 17 вересня прем’єри Чехії Андрей Бабіш та Словаччини Петер Пеллегріні на спільній зустрічі заявили, що Євросоюз має спрямувати фонди до країн-членів для надання їм допомоги в охороні своїх кордонів від нелегальних мігрантів, що означає часткове скасування Шенгену, принаймні для негромадян країн – членів ЄС. Тобто ці лідери вважають, що вказані пропозиції не відповідають існуючим викликам, є занадто м’якими до мігрантів та надто директивними щодо країн-членів. Чеський прем’єр підкреслив, що такі країни, як Мальта, Італія, Греція та Іспанія, просто потребують більше грошей для фінансування національних служб, їм не потрібен жоден Frontex. Так само цього агентства не потребують Чехія та Словаччина, які не мають виходу до моря. Прем’єр Словаччини підкреслив, що Італії, яка має власну потужну морську прикордонну службу, «не потрібна паралельна маленька армія під назвою Frontex». Аналогічну позицію зайняв прем’єр Угорщини Віктор Орбан, який того ж дня виступив у національному парламенті проти пропозицій Єврокомісії. Він заявив про незгоду Угорщини віддавати Брюсселю інструменти контролю за державними кордонами країни, що ще більше звузить її суверенітет. Він назвав цей план «проміграційним зусиллям під проводом канцлера Німеччини Ангели Меркель повністю перебрати контроль над кордонами національних держав на користь Брюсселя», а прикордонників Брюсселя вважає «найманцями», які «заберуть ключі від кордонів країни для того, щоб впустити туди мігрантів».
Важливо додати, що вказані пропозиції Єврокомісії вже розглядались у 2016 році, однак тоді їхнє просування було заблоковане жорстким спротивом з боку низки південних країн, які не бажають поступатися своїм суверенітетом у цій чутливій сфері на користь Брюсселя. Схоже, зараз ситуація повторюється. Тому не дивно, що перші особи Євросоюзу знову планують обговорювати спільну міграційну політику 19-20 вересня, під час неформального саміту в австрійському Зальцбурзі, де лідери східних країн готуються вкотре до останнього чинити опір планам Єврокомісії. Тим більше що питання про квотоване розміщення 50 тисяч шукачів притулку у країнах – членах ЄС до жовтня 2019 року так і не вирішено. Єврокомісія, зі свого боку, сподівається на те, що остання міграційна криза продемонструвала неспроможність окремих країн-членів самотужки вирішувати проблему захисту кордонів, тож вони підуть на поступки й передадуть свої повноваження з контролю за власними кордонами Єврокомісії. Якщо це станеться, такий крок стане потужним поштовхом у напрямку подальшої федералізації національних служб спостереження за іноземцями.
Нарешті слід додати, що реалізація планів Єврокомісії має ще одну серйозну ваду: бюджет ЄС є семирічним і на поточний період такі витрати не передбачені. Наразі фінансування покладається на добровільні внески країн-членів, рівень яких постійно відстає від потреби: країни-члени просто відмовляються робити такі внески, які мають покривати придбання відповідного обладнання, засобів наземного, морського та повітряного транспорту. Єврокомісія визначила бюджет агентства Frontex на 2021-2027 рр. у розмірі 2,2 млрд євро, що додатково стримує ентузіазм небагатих країн-членів.
