Олексій Куроп'ятник
експерт фонду "Майдан закордонних справ"
Євросоюз поступово починає відчувати наслідки організаційних і правових протиріч, які закладені в шенгенській системі. Адже право особи на вільний вибір місця проживання (а ЄС побудований саме на цих цінностях) суперечить можливостям і бажанню країн-членів приймати біженців та мігрантів, особливо з іншою культурою та етикою ставлення до праці. Недосконалість шенгенської системи наочно виявилася з початком масштабної міграційної кризи 2015 року, яка посилила лінії розколу між багатьма країнами – членами ЄС, похитнула єдність та життєздатність Євросоюзу як цивілізаційного проекту, стала поштовхом до втрати довіри з боку виборців до традиційної еліти Європи. Криза призвела до стрімкого зростання в ЄС популізму, особливо правого, що ми побачили за останній рік на виборах в Австрії, Німеччині, Італії, Угорщині та Словенії.
Але найбільшої шкоди від недосконалості шенгенської системи зазнала Німеччина, яка відіграє в Євросоюзі особливу роль лідера та спонсора одночасно. Після минулорічних парламентських виборів ця країна не може отямитися від стрімкого зростання популярності ультраправої партії «Альтернатива для Німеччини» (AfD), яка стала провідною опозиційною силою й тисне на правлячу коаліцію, розколює та пришвидшує її банкрутство через вади міграційної політики. Минулого тижня, 14 червня в бундестазі сталося жорстке протистояння між керівництвом ХДС та її давнім союзником ХСС, коли Горст Зеегофер, очільник МВС ФРН та лідер ХСС, почав вимагати для МВС права закривати кордони Німеччини для нелегальних мігрантів. І все через те, що «політика відкритих дверей» лідера ХДС Ангели Меркель продовжує руйнувати електоральну підтримку ХСС у її рідній Баварії, де в жовтні ц. р. на чергових регіональних виборах вона ризикує програти тій-таки AfD. Конкуренти відбирають голоси виборців канцлера радикальними та жорсткими підходами до міграційної політики, далекими від принципів, на яких заснований ЄС. Проте досягнутий коаліційний компроміс зі стимулювання потоку міграції (ФРН потерпає від демографічної кризи) при одночасному обмеженні кількості мігрантів виявився недостатнім.
Найбільш неприємним є те, що риторика AfD не базується на фактах, а апелює лише до почуттів. Насправді уряд ФРН багато чого досяг: рівень злочинності залишається рекордно низьким, мігранти сприяли незначному зростанню тільки окремих категорій злочинів. Кількість мігрантів і біженців торік скоротилася на 33%, з 280 тис. до 186 тис. (850 тис. осіб у 2015 році на піку міграції). Але тут уже працюють ірраціональні чинники, корені яких слід шукати в недосконалості самої шенгенської системи, про що скажемо нижче. У результаті Мекрель та її партія опинилися під тиском з боку ХСС, яка спонукає до реформування міграційної політики на рівні ЄС. 18 червня ця партія висунула ультиматум, погрожуючи розвалити урядову коаліцію, та дала Меркель два тижні на вирішення проблеми, яка існує з моменту започаткування Шенгену. Чому саме два тижні? А тому, що 28-29 червня має відбутися саміт ЄС, який розгляне зміни до політики імміграції в Євросоюзі. Таким чином, доля правлячої коаліції Німеччини тепер залежить від результатів саміту ЄС, а шантаж з боку ХСС демонструє, наскільки слабкою стала позиція Меркель у правлячій коаліції.
Певні шанси на позитивне рішення на саміті існують, але ситуація справді складна. Більшість мігрантів з Африки намагається дістатися Італії як першої країни ЄС через Лівію, хоча з 2017 року їхній потік переорієнтується на Іспанію з території Марокко. Проте Італія продовжує приймати найбільшу кількість біженців. Ця середземноморська країна наполягає на необхідності перенесення міграційних офісів за межі ЄС для відбору мігрантів та припинення практики «смертельних подорожей» морем, що співпадає з позицією Єврокомісії. Згідно з даними Агенції з питань міграції ООН, у 2017 році потонуло понад три тисячі мігрантів. Напередодні Італія блокувала іноземні гуманітарні судна, які прибувають з біженцями до італійських портів, що вже призвело до дипломатичного конфлікту з Францією та Нідерландами. Ангела Меркель уже пообіцяла новому прем’єру Італії Джузеппе Конте свою підтримку.
З початку 2018 року склалася серйозна ситуація в Греції, куди в січні-лютому через Егейське море прибуло 120 тис. мігрантів зі 130 тис. у цілому по ЄС. За даними ООН (UNHCR), це дорівнює кількості мігрантів за шість місяців 2015 року, що створило значну напругу у відносинах з партнерами по ЄС, які звинувачують Афіни у навмисному транзиті через свою територію мігрантів без реєстрації у себе як «країні першого прибуття». Греція не погоджується перетворюватися на центр ЄС для мігрантів і вимагає солідарності. Конфлікт настільки загострився, що в лютому ц. р. Афіни відкликали свого посла в Австрії. ЄС втрутився й надав Греції час до 12 травня 2018 року, щоб виправити недоліки з контролю морських кордонів на виконання вимог недосконалої Дублінської угоди. Греція облаштувала на своїх островах в Егейському морі чотири центри прийому біженців. Тепер ЄС планує надати Афінам нагальну допомогу в обсязі 769 млн дол. для врегулювання кризи, що стане першим випадком використання фондів ЄС на ліквідацію гуманітарної катастрофи за межами Альянсу, однак це не вирішує проблему в принципі.
Крім того, Туреччина вимагає високу плату за співпрацю з ЄС і заявляє, що вже витратила 8 млрд євро на допомогу 2,5 млн біженців із Сирії, яких розмістила в таборах. Як країна-кандидат Туреччина бажає бачити реальний прогрес на переговорах про вступ до ЄС. Євросоюз це пообіцяв і наразі пропонує запровадити для громадян Туреччини безвізовий режим у Шенгенській зоні.
Закриття кордонів Німеччини для мігрантів, як того вимагає ХСС, у час, коли лінії розколу між країнами-членами поглибилися, стане ударом для шенгенської системи. Не можна сказати, що в Європі не розуміють наслідки розриву між задекларованими цінностями та свободами ЄС і практикою їхньої реалізації. Напередодні саміту ЄС керівництво Австрії, Італії та Німеччини вже сформували «коаліцію бажаючих» для подолання нелегальної імміграції до ЄС. Єврокомісія вважає, що на саміті ЄС, присвяченому питанню міграційної політики, лідери країн-членів можуть погодити всі питання. Однак не всі дипломати ЄС поділяють цей оптимізм.
Спробуємо розібратися, чому реформування шенгенської системи має таке велике значення для подальшого існування ЄС. Міграційна політика Євросоюзу (внутрішня та зовнішня) спрямована на забезпечення свободи пересування людей як однієї з ключових цивілізаційних засад створення Європейського Союзу. Руйнування цієї цінності веде до підриву всього проекту ЄС, бо залишається лише свобода пересування товарів та послуг, а ЄС перетвориться на суто митний союз без амбіцій на цивілізаційний проект, здатний нарівні конкурувати з США або Китаєм.
Саме з цієї причини Меркель та низка інших лідерів «старої Європи» визнають нелегальну міграцію як одну з ключових загроз для існування ЄС. Ба більше, Меркель відчуває потужний тиск з боку зовнішніх партнерів: президент США Дональд Трамп також проводить жорстку антиімміграційну політику та гостро критикує підходи Меркель, які вважає «великою помилкою», що посилює злочинність у Європі. Відновлення внутрішніх кордонів у ЄС, як це вже зробили Угорщина, Данія, Австрія, руйнує солідарність, спричиняє «ефект доміно» й торпедує сам принцип свободи руху в Євросоюзі.
Тут слід зазначити, що відмова від внутрішнього контролю на кордоні в рамках Шенгенської угоди 2006 року ліквідувала один із ключових елементів державного суверенітету на користь свободи пересування. Однак країни Шенгенської зони вдалися до цього «федеративного проекту» без створення необхідної правової та інституційної основи та без укладання визначальних домовленостей щодо створення колективних інституцій захисту зовнішніх кордонів, управління міграцією та надання притулку. Вади дизайну єврозони вперше виявилися під час фінансової кризи 2008-2012 років, а хиткість шенгенської системи проявилася під час кризи біженців 2015-2016-го. Однак дві ці кризи є дуже різними.
Під час фінансової кризи країни – члени ЄС посилили монетарний союз завдяки створенню нових потужних колективних інструментів та пожертвували суверенним контролем над своєю банківською системою заради порятунку євро. Реакція на кризу біженців виявилася протилежною: країни – члени ЄС вдалися до заходів на національному рівні: відновили контроль внутрішніх кордонів, спорудили паркани, частково відмовилися виконувати квотну колективну політику Брюсселя. У жертву була принесена функціональність Шенгенської угоди замість обмеження національного законодавства. Логіка ренаціоналізації на тлі посилення ксенофобії та політики самоідентифікації в більшості країн ЄС тепер блокує розвиток потужних спільних інструментів для реагування на міграційні загрози зараз та в перспективі.
Позиція Єврокомісії в питанні міграційної політики, зокрема квотування мігрантів по всіх кранах ЄС, яку ініціювала Німеччина, а Франція, Італія та Греція її підтримали, також є недосконалою. Але більшість лідерів у ЄС ухвалювали рішення на власний розсуд, ігноруючи квоти. Річ у тім, що квотний підхід суперечить базовим засадам свободи вибору проживання – добровільністю з боку самих мігрантів. На практиці виявилося, що переважна більшість біженців з Африки та Близького Сходу бажають отримати притулок або дозвіл на проживання виключно в Німеччині, Швеції або Британії, а решта країн слугують для них тільки транзитними зонами. Зважаючи на те, що Шенгенська угода не передбачає інструментів примусу, квотний перерозподіл мігрантів та біженців не може бути реалізований в принципі.
Правовою основою політики ЄС у цій сфері є Конвенція ООН щодо біженців та Європейська конвенція з прав людини. Запропоновані на саміт зміни торкатимуться меншої частини людей, які прибувають до Європи, але більшої кількості осіб за межами Європи, в осередку міграційної кризи. Ці пропозиції є більш ліберальними, ніж того прагнуть праві радикали, але вони менш жорсткі, ніж було раніше. Йдеться про перенесення «балансу людяності» за межі Європи, але загальні цінності підходу мають у сумі зберегтися. Інакше кажучи, новий підхід є ширшим, ніж пропонує Герт Вілдерс, але вужчим за пропозицію Джорджа Сорос. Меркель веде переговори з Італією, Австрією та Грецією щодо угод про реадмісію біженців, аналогічних досягнутій ЄС із Туреччиною в 2016 році, на випадок, якщо Німеччина відмовить їм у притулку.
Однак усі ці заходи не позбавляють шенгенську систему її принципової вади. Євросоюзу слід створити амбітну інтегровану, а головне, денаціоналізовану систему надання притулку та координації міграційної політики на рівні Брюсселя, для чого треба подолати брак довіри між країнами – членами ЄС.
